王娟｜上海地方经济立法的发展与经验

开展地方经济立法是在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的重要工作。地方经济立法伴随我国改革开放的历程而生，并不断发展、壮大；对地方经济立法的研究已成为理解我国经济法治实践，发展经济法治理论的有益切入点。上海地方经济立法始终坚持与改革同频共振，四十余年来走出了一条具有特色的发展之路，构建了具有特色的地方立法布局，并形成了在立法过程、路径、措施等方面的立法方法论。上海地方经济立法坚持实施性、补充性、试验性的立法定位；围绕服务提升国家经济治理能力，支持、促进和保障现代化经济体系建设的立法目标不断推进工作。近年来，上海地方经济立法回应时代新要求开展了一系列具有创新性、引领性的立法实践，特别是以优化营商环境立法、长三角区域协同立法、新兴领域涉外领域立法为重点积极探索，深化了对经济法治规律性要求的把握并有益地推动了经济法治实践和理论的发展。

开展经济立法是具有立法权的地方国家权力机关的一项重要职责。上海是国家改革开放的排头兵、创新发展的先行者，在多年来的立法实践中对我国经济法治进行了一些规律性探索，对上海地方经济立法的研究是理解我国经济法治的有益切入点。

一、地方经济立法的定位

从经济法治的发生论来看，应当从制度变迁的角度来研究我国地方经济立法的定位。基于中国土壤生成的地方经济立法，既在调整对象上具有国际共通性，又在制度定位上具有突出的本国特点。

（一）地方经济立法的权力来源和体制基础

地方经济立法是我国改革开放以来政治经济变革的产物。地方经济立法从生成到发展、壮大，地位日益提升，已成为促进市场经济发展不可或缺的重要制度保障。

1.地方开展经济立法的权力来源。我国是统一的单一制国家，地方的立法权是由国家赋予的。1979年7月，第五届全国人大二次会议修改地方组织法，赋予省级人大及其常委会立法权。时任全国人大常委会副委员长彭真同志在作关于法律修改的说明中提出，扩大地方权力，发挥中央和地方两个积极性，按照我国的实际情况和长期以来进行政治、经济、文化改革和建设的经验，规定省级人大及其常委会享有地方立法权。随后，伴随宪法、地方组织法、立法法的持续修改以及全国人大作出的系列授权决定，行使地方立法权的主体范围不断扩大，从省级人大及其常委会向省会市、较大的市延伸，向经济特区所在地的市以及设区的市、法律规定的市延伸。

2.地方开展经济立法的体制基础。学者们普遍认为，1978年党的十一届三中全会启动经济体制改革，我国才有现代意义上的经济法治建设。1978年以前，我国虽有冠以财政、税收、金融之名的制度，但其属于计划经济体制的“集中统一管理”，而并不属于市场经济体制意义上侧重“宏观调控”的现代经济法。《十一届三中全会公报》提出，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。党的十一届三中全会在经济管理体制上推行适度的“分权”，是地方组织法赋予地方立法权、地方启动经济立法工作的重要政治背景。1993年11月，党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步强化事权下放调动地方积极性，由此也掀起了地方经济立法的又一个高潮。

（二）地方经济立法的使命：提升国家经济治理能力

法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设市场经济是对国家经济治理能力的考验，地方经济立法作为经济治理的重要载体，持续回应着市场经济发展提出的重要命题。

1.处理好政府和市场各自功能和作用的关系。将调整主体分为政府与市场主体的“二分法”是经济法治的主要研究进路，辩证地处理好政府和市场各自功能和作用的关系是地方经济立法的重要任务。从立法实践来看，界定政府与市场的关系问题可以从以下几方面来理解：一是按照市场导向来规范政府的权力，以市场所需来推进政府改革。实现政府职能法定、推进政府职能转变等相关立法都属于该范畴。二是对垄断、外部性、信息不对称等问题，发挥政府作用以弥补市场失灵。知识产权保护、反不正当竞争等领域立法，以及当前各地关注的打击大数据杀熟、个人信息保护等立法都属于该范畴。

2.支持、促进和保障现代化经济体系建设。党的十九大报告明确提出，“建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”。现代化经济体系包括产业体系、市场体系、分配体系、区域发展体系、绿色发展体系、开放体系以及社会主义经济体制等方面。围绕现代化经济体系的基本范畴，形成了发展理论、分配理论等经济法治的系列理论。地方经济立法实践已经涉及了现代化经济体系的各相关领域。比如，在产业体系方面，有以扶持发展为导向的产业立法。在市场体系方面，促进技术、资金以及数据要素流通方面的立法正纷纷涌现。在分配体系方面，地方立法对一次分配领域的劳动权益保护，二次分配领域的社会保障，三次分配领域的慈善捐赠等均有涉及。

二、上海地方经济立法的基本情况

上海地方经济立法是我国经济法治建设的缩影，其恪守地方立法权限及功能定位，呈现了地方立法的特征风貌。

（一）立法领域体现我国经济法治的整体布局特点

全国人大常委会按照经济立法所调整的部门和领域，对经济立法作了六个方面的分类：即宏观调控，规范市场秩序和竞争规则，扩大对外开放和促进对外经济贸易发展，促进重点产业振兴和发展，自然资源保护和合理开发利用，经济活动规范化、标准化。将经济立法的六个方面分类与党的十九大报告提出的现代化经济体系相对照，可以发现，六个方面的分类涵括了市场体系、开放体系、产业体系、绿色发展体系以及分配体系、社会主义经济体制的内容。相对而言，区域发展体系在国家立法层面暂时还未作为单独领域体现在分类中，但我国已有以区域环保为主题的国家立法，比如长江保护法、黄河保护法。

上海多年来紧跟国家经济法治的发展推进地方立法，在经济立法的六个方面均有相应法规。同时，上海积极贯彻落实长三角一体化发展国家战略，会同苏浙皖开展了数部长三角区域协同立法，在区域发展体系立法方面也有所建树。

（二）立法定位体现实施性、补充性和试验性特点

宪法、立法法确立了我国实行统一而又分层次的立法体制。保证法律体系内部和谐与国家法治统一，是立法体制的重要原则。宪法、地方组织法、立法法对地方立法权限作了两个维度的规定：一是明确了不抵触原则，即地方立法不得同宪法、法律、行政法规相抵触，并明确了国家的专属立法权范畴；另一方面，立法法对地方立法权限如何行使作出规定，要求地方立法发挥相对于国家法的实施性、补充性和试验性作用。上海地方经济立法的实施性、补充性和试验性体现在以下三个方面。

1.在贯彻落实法律、行政法规和国家政策中发挥作用。党中央的部署要求和法律、行政法规的规定都需要在地方落地，解决通达群众、通达基层的“最后一公里”问题，地方经济立法发挥着贯彻落实法律、行政法规和国家政策的作用。有些经济立法从名称上即可看出属于实施性立法，比如，《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。同时，也有不少立法直接使用“条例”的名称，比如，《统计条例》《产品质量条例》。相较“实施办法”，“条例”这一名称更为综合，是指全面系统推进某领域工作的立法。“条例”可以不拘泥于实施某部上位法，而可以综合实施国家系列法律法规；可以不拘泥于实施上位法的规定，而可以更多地有些地方自身的创新和工作亮点。

2.在因地制宜管理地方事务、推进地方治理中发挥作用。客观来看，国家难以通过立法对地方经济事务作出面面俱到的规定，需要地方从本行政区域具体情况和实际需要出发开展立法工作。上海着力把握好“地方特色”的要求，围绕城市“五个中心”的发展定位，制定了金融中心、贸易中心、航运中心建设相关立法；围绕区域发展平台建设，制定了漕河泾、外高桥、经济技术开发区等立法。“地方特色”不仅体现在经济立法的主题上，也体现在经济立法的各项内容中，比如，为总结提升数字化治理经验，近年来的上海地方经济立法普遍纳入了依托政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”平台开展工作的内容。

3.先行先试，为国家立法提供样本和经验，发挥立法“试验田”作用。1978年12月，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中指出：“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”2019年，时任全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨同志到上海调研时，要求上海积极发挥立法“试验田”作用，创造出更多可复制可推广的有益经验。上海地方经济立法以提高立法的前瞻性、引领性、示范性为己任，拿出许多“首创”规定。比如，2008年11月，上海制定了我国第一部专门关于电子商务的地方性法规《促进电子商务发展规定》，并结合地方立法工作开展了扎实、深入的理论研究工作，为国家电子商务立法提供有益经验，得到国家相关部委的肯定。

三、上海地方经济立法服务保障改革的特点

作为改革开放前沿城市的上海地方经济立法，始终坚持与改革发展相伴，与经济发展、社会转型同行；始终坚持提炼总结确保地方立法与改革同频共振的有效工作机制。

（一）上海地方经济立法伴随改革进程形成工作特色

从改革开放的重要年份入手，可以将上海地方经济立法分为四个发展阶段。这四个阶段构成的地方经济立法史是上海加速增效、在法治轨道上推动经济发展、服务保障改革的历史，也在一定程度上折射出我国经济法治的发展进程。

1.党的十一届三中全会后，党和国家工作重心转移到了经济建设和改革开放，上海率先依托外资立法打响经济立法品牌。1986、1988年，上海围绕三资企业的申请和批准分别作出两个决定。1991年制定的《外商投资企业清算条例》是我国第一部清算法规。上海领风气之先，着力以法治服务保障外商投资，营造吸引外资的良好环境。截至1992年，上海共新制定经济立法12件。

2.党的十四届三中全会确立市场经济体制改革后，在“市场经济即法治经济”理念的指引下，上海着力开展规范市场环境、促进要素流动的地方立法。上海制定了反不正当竞争、技术市场规范、价格管理、人才流动等立法，有效服务了市场经济基本法律制度的构建。同时，1996年制定的《外高桥保税区条例》体现了“浦东开发、法制先行”的重要理念，较好适应了浦东开发开放对法制建设的需求。从1993年到2000年，上海共新制定经济立法26件。

3.中国加入世贸组织以后，上海跟进世贸规则带来的法治理念变革，服务国家战略、推进政府职能转变、优化营商环境成为地方经济立法的关注点。上海根据国家部署，多次开展行政审批制度改革相关法规一揽子修改，推进政府职能转变。在该阶段，金融中心、贸易中心建设条例等服务国家发展战略的对外开放立法稳步推进，知识产权、中小企业发展促进等优化营商环境、支持帮扶企业的立法逐渐起步。从2001年到2012年，上海共新制定经济立法26件。

4.党的十八大至今，上海进一步提高站位，围绕上海的发展战略定位对经济立法作出整体谋划和系统提升。上海围绕党中央和习近平总书记明确的“三项新的重大任务”“四大功能”等要求，谋划经济立法布局。围绕“三项新的重大任务”，制定了《临港新片区条例》，开展了系列长三角区域协同立法。围绕“四大功能”之全球资源配置功能，制定了《数据条例》；围绕科技创新策源功能，制定了《推进科技创新中心建设条例》；围绕高端产业引领功能，制定了《促进人工智能产业发展条例》；围绕开放枢纽门户功能，制定了《服务办好中国国际进口博览会条例》，并对现有地方性法规作了内容能级的提升。从2013年到2023年6月，上海共新制定经济立法55件。

（二）上海地方经济立法立足实践形成经济立法方法论

经济法治的发展不仅要依托具体领域的立法，也需要总结形成经济立法本身的方法论。上海在实践中探寻把握改革与法治的逻辑关系，在立法过程、路径、措施等方面形成了立法服务保障改革的系列方法。

1.依托科学、民主的立法过程凝聚改革共识。法是全社会共同遵守的行为准则，立法的过程本身就能够起到吸纳整合利益诉求的效用。为更好地发挥立法吸纳民意的作用，上海地方经济立法贯彻全过程人民民主系列工作机制，依托公开征求意见、立法论证、听证等方式，在立法工作全过程吸纳民意。为更好地发挥立法的统筹协调作用，采用重点立法项目“双组长制”，对《服务办好中国国际进口博览会条例》等重点项目，由一位副市长、一位市人大常委会副主任共同牵头，从起草阶段就及时协同协调解决立法中的重难点问题；采用重点立法项目的专班制，对《数据条例》等重点项目建立了由市人大有关委员会、市政府相关部门等参加的专班，集中力量推进难题破解、形成工作共识。

2.遵循立法权限规划服务改革的立法路径。改革是解放思想、打破常规的过程，法治要支持和保障“变中求新、变中求进、变中突破”的改革，需要推进立法之变。上海围绕改革遇到的事权、制度障碍等问题，在法治的轨道上规划服务保障改革的工作路线图。对改革中涉及国家事权的，协助起草部门努力争取法治资源配给，具体包括依托浦东新区、临港新片区、虹桥国际中央商务区等上海各类先行先试平台开展探索；积极申请国家改革创新试点和国家授权先行先试等。对改革中涉及地方事权的，及时、有效以授权和变法给予法治保障。比如，对特定区域、特定领域作改革授权，《促进虹桥国际中央商务区发展条例》规定：“上海需要先行试点的重大改革举措，商务区具备条件的，在商务区优先试点”。又比如，对地方性法规开展改、废、释及暂停、调整实施等，在自贸区挂牌前即作出《关于在自贸区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，明确地方性法规凡是与自贸区总体方案不一致的，在自贸区暂停实施，为改革预留了法治空间。

3.提炼有效的立法措施激发改革动力。针对改革创新工作中存在的思想顾虑、机制缺陷等问题，构建了改革的激励保障体系、责任豁免措施，为激发全社会改革创新的积极性和创造力营造制度环境。2013年上海作出《关于促进改革创新的决定》，在激励方面明确，设立改革创新奖，对在改革创新工作中作出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励，鼓励行业协会、商会等社会组织建立支持和推动其会员实施改革创新的激励机制；在责任豁免方面，设置改革“责任豁免”条款，明确改革创新没有取得预期成效，但勤勉履职不谋私利的，不作负面评价，可以依法免责，宣示了“鼓励创新、宽容失败”的改革导向。

四、上海地方经济立法的主要发展方向

全面深化改革、高水平制度开放要求上海地方经济立法以时代需求为导向，开展更加创新、更加具有引领性的探索实践，不断提升经济法治的治理效能。

（一）深化对政府与市场关系的把握，对标最高标准推进优化营商环境系列立法

处理好政府与市场的关系是贯穿经济法治理论与实务的核心问题。从改革开放后关注吸引外资、技术引进等立法，到党的十四届三中全会后聚焦反不正当竞争、技术市场规范、价格管理等立法，再到入世后围绕推进政府职能转变等开展立法，上海地方经济立法在发展历程中始终坚持对政府与市场关系的把握，积累了处理经济法治核心命题的经验。近年来，上海贯彻国家部署要求，总结提升经济立法的系列经验成果，开展了优化营商环境领域立法，对把握经济法治的核心命题作出了新的回应。

上海是世界观察中国的一个重要窗口。作为世界银行确立的中国优化营商环境指标城市，上海以代表国家参与国际合作与竞争为己任，为国家更深地融入全球经济体系服务、为国家参与全球经济治理护航。2020年4月，上海通过了全国第一部施行的地方优化营商环境立法《优化营商环境条例》，对标世行营商环境评估标准，从市场环境、政务服务、公共服务、监管执法、法治保障等方面，对优化营商环境举措作了较为系统的规定。上海地方经济立法以《优化营商环境条例》为核心，加上之前之后制定的《促进中小企业发展条例》《反不正当竞争条例》《外商投资条例》《知识产权保护条例》等立法，形成了“1+N”的优化营商环境法规群。

优化营商环境领域立法在处理政府与市场关系的问题上，既贯彻了经济法治的调控法定原则，又通过调整政府与市场主体权利义务关系保障了市场主体的发展权利、推进了服务政府的建设。一是构建营商环境建设的政府责任体系。调控法定是经济法治的重要原则，该原则要求政府行为有规可循、有据可依，在调控主体、事项、方式和程序等方面均要实现法治化和规范化。《优化营商环境条例》明确，市、区政府主要负责人是优化营商环境的第一责任人，并对涉及政府部门的行政、执法、服务等53个事项，逐一明确了责任主体，理顺优化了营商环境体制机制中的部门职责、责任、权限、流程等问题。二是形成政府履职的兜底性制度设计。保障市场主体的发展权利是经济法治的重要功能。针对由于政府部门分工不明、缺漏、交叉等给市场主体造成不便的情况，《促进中小企业发展条例》明确，对中小企业发展中面临的问题和困难，没有具体责任部门或者涉及多个部门无法落实的，经济信息化部门负责牵头协调解决。调整政府与市场主体的权利义务关系，设置政府履职上的兜底机制，把解决政府职能不明等问题的责任压给政府而不是市场主体，已经成为上海地方立法的重要特色。三是打造企业全生命周期的服务体系。服务政府建设是政府职能转变系列改革的重要内容，是行政法治的新领域，也是经济法治的新领域。上海地方经济立法主动强化政务服务理念。比如，《外商投资条例》突出服务外商投资的导向，在贯彻外商投资法“投资管理”专章内容的同时，总结和提升外商投资服务的系列措施，在全国地方立法中率先设立“投资管理与服务”专章。《外商投资条例》还通过登记注册、重大项目服务等具体条款，强化对政务服务的要求，构建外商投资全生命周期的“服务链”。

（二）加强对区域协调发展法规制度的探索，聚焦长三角高质量一体化发展开展协同立法

实施区域协调发展战略是党中央紧扣我国社会主要矛盾变化，按照高质量发展要求提出的重要战略举措。区域发展体系是现代化经济体系的重要内容，区域协调发展是典型的发展问题，经济法作为“发展促进法”大有可为。区域协调发展中所强调的平衡、协调、公正，其本身也是经济法治社会本位原则的重要内容。

从2007年起，上海就会同苏浙皖三地谋划区域协同立法工作，逐步构建了长三角区域协同立法的有效工作机制。2018年，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长三角一体化发展并上升为国家战略后，上海会同苏浙皖贯彻党中央关于区域协调发展的部署要求，进一步聚焦提高长三角地区的区域连接性和政策协同效率，依托立法模式创新形成了具有开创性和一定理论价值的协同立法成果。

一是依托协调互补的立法协同模式推进区域政策目标协同。从经济法治理论看，制定和完善相应的协同发展规划是推动区域协调的法治切入点。经过探索，上海会同苏浙皖形成了协调互补的区域协同立法模式，即在协同立法中以相同文本确立共同工作机制，同时辅之以体现各自特色的个性化条款。依托协调互补的立法模式，三省一市在协同立法中大力推进了区域政策上的协同和发展目标上的共识。比如，2022年，为落实习近平总书记关于促进基本公共服务便利共享的要求，开展了《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》协同立法。该规定确立了社会保障卡跨域应用的主要场景和后续推进目标，明确三省一市共同编制社会保障卡跨省应用项目清单并动态调整，对社会保障卡相关数据共享交换、标准协同互认等提出了要求。

二是依托步调一致的“三同”模式创新区域间政府合作形态。加强政府合作是区域协调的重要基础，传统的政府合作往往以政府间联席会议、政府间协议等为主要形式。2019年设立的长三角生态绿色一体化发展示范区承担着“一体化制度创新试验田”的重任，推进示范区建设开启了沪苏浙创新区域协同发展工作机制的新篇章。国务院批复的示范区总体方案明确，设立由沪苏浙共同组成的长三角示范区执委会，并要求其行使跨域项目管理权和审批权。为保障执委会跨域行使权力落到实处，2020年，沪苏浙分别表决通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》。三地省级政府同时将省级项目管理权和审批权授权给执委会，执委会受到三地授权从而跨域行使职权。示范区立法开创性地为执委会跨域行权履职提供了法治顶层设计，形成了各地文本相同、审议通过时间同步、新闻发布会同开的协同立法新模式。

三是依托长三角专章、专门条款的模式拓展区域协作新领域。区域协调发展涉及产业、要素等众多方面，需要依托地方经济立法不断地推动。客观来看，有些领域确有协同立法需求，但短期内尚不具备同步立法的条件，需要循序渐进地推进。近年来，上海在征求苏浙皖意见的基础上采取了主动在上海地方性法规中设置长三角专章、长三角专门条款的方式，对有关协同事项先行作出明确，为兄弟省市共同推进工作留下制度接口。比如，《数据条例》设“长三角区域数据合作”专章，明确共同打造全球数字经济发展高地。《促进人工智能产业发展条例》设长三角专门条款，规定了推动长三角人工智能产业协同融合发展的主要措施。

2022、2023年，地方组织法、立法法相继作出修改，在国家基本法律层面对区域协同立法作了规定，区域协同立法由地方实践进一步得到国家支撑。立足长三角区域高质量一体化发展的目标，地方经济立法在丰富区域协调发展法治实践，构建“区域经济法”理论方面，有着广阔的空间。

（三）回应全球化、信息化时代的趋势要求，探索开展新兴领域、涉外领域立法

党的二十大报告提出“加强新兴领域、重点领域、涉外领域立法”的要求。回应全球化、信息化时代的新趋势，需要立足推进经济治理现代化的目标，提出具有中国特色的法治方案。以立法支持新兴技术、新兴工业以及高新技术开发区发展，助力吸引外商投资，加强自贸区建设、对外开放，是上海地方经济立法多年来的特色亮点。党中央明确上海高端产业引领、开放枢纽门户功能等新的发展战略定位后，向时代发展变化的新趋势新挑战聚焦，向上海承担的重大战略、重大任务聚焦，发挥“开路先锋、示范引领、突破攻坚”作用，是上海地方经济立法面临的深刻要求。

一是以产业促进和科技进步共同发力推进数字经济立法。互联网和数字经济为代表的领域已经成为发展最快、创新最活跃、辐射最广的新兴领域。数字经济发达的国家正积极推进相关领域立法工作。我国已制定了数据安全法、个人信息保护法明确发展的底线要求。上海地方经济立法立足产业促进和科技进步两个维度，制定了首部省级地方数据法规，开展了人工智能产业发展和智能网联汽车立法。上海依托产业促进类立法的特点，改革和突破产业发展的体制机制障碍，《数据条例》从公共数据的资源属性出发，在全国率先确立了公共数据授权运营基本制度框架，规定了场景化的利用导向、安全可信的利用环境、市场化运营的基本原则以及政府监督和社会化的评估机制。立足科技进步类立法的特点，在促进科技进步、转化和创新的同时，处理好新兴科技发展的风险，《促进人工智能产业发展条例》设立“产业治理与安全”专章，对人工智能伦理专家委员会的评估工作，人工智能研发和应用应当增强伦理意识等作了规定。

二是以重大对外开放平台建设为切入点推进涉外领域立法。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央作出的重大战略决策。“努力成为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接”是上海服务新发展格局的重要定位。上海地方经济立法紧扣国家对浦东、虹桥国际中央商务区等先行先试平台的部署要求，努力推进制度性开放措施落到实处。先后制定《临港新片区条例》《促进虹桥国际中央商务区发展条例》等法规，从要素、产业、市场等经济法治的重点内容入手，加强对外开放平台的服务保障和能级提升，更好地发挥战略链接作用：例如，通过支持建设国际金融资产交易平台、国际数据港等加强要素链接；通过支持发展智能新能源汽车等先导产业，会展、医疗服务业等先进服务业加强产业链接；通过支持建设进出口商品集散地、完善洋山特殊综合保税区口岸管理措施等加强平台的市场链接。

开展地方经济立法是在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的重要工作。地方经济立法的发展轨迹和发展成果，生动体现了经济法治的生机和活力。地方经济立法将和国家立法一起，以鲜活的立法实践和理论发展，共同服务于现代化经济体系和国家治理体系建设，服务于中国式现代化的伟大征程。

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